大部制改革远未到位
□本刊记者 宋奕青
改革棋子的落定 小范围先行试点
历经5次“国务院机构改革”，3月11日，中国政府推出了第六次机构改革“大部制”方案。国内外媒体对此次改革称之为“大手术”。整合后的部委将由现在的28个减为27个，新组建5个大部，分别是工业和信息化部、环境保护部、交通运输部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部。
这般格局自然有其脉络。目前我国政府机构存在的一个不足是，微观管制过多，宏观经济管理、市场监管部门、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上比较薄弱。另一不足是政府机构分工过细、性质趋同、职责交叉。而要解决这些问题，实现服务型政府，大部制无疑是个很好的抓手。
社科院工业经济研究所研究员周民良称，从制度设计看，与其说这次是“机构改革”，不如说是“机制改革”；强调的非“精兵简政”，而是分离“决策权”与“执行权”，创造一种新型的政府架构。但因事涉复杂，不可能一步到位。大部制改革第一阶段整合的是问题比较突出、大家认可度比较高、整合风险比较小的领域。
提出大部制最早始于中央十七届二中全会，改革需要从易到难逐步推进。国家行政学院公共管理教研部的教授汪玉凯郑重地告诉记者：“目前的改革还不能叫大部制，主要是各部门职能整合。从部门数量看，只比原来减少了1个，而着眼于权责划分、理顺关系，显然比只盯着精简了几个部门更重要。”
看来，此次机构改革只是迈出了第一步。
大部制完整版2018年实现
此前呼声较高的“大农业”、“大文化”、“大金融”均未进入此轮调整，能源部尚未成立。改革下一步走向何方？未来的机构改革将如何进行？显然真正的挑战才刚刚开始。为此，机构改革方案的参与者给出了答案。
“大部制改革，这只不过是个开始！”中国人民大学毛寿龙教授认为，尽管目前仍有27个部，但是对当前存在的突出问题已作出了回应，这点值得肯定，比如能源问题、环保问题、住房问题。毛寿龙此前上交过相关课题研究报告。从公布的改革方案看，很多先前有呼声的改革措施并没实现。“2018年才会出现真正的大部制。”毛寿龙坚称。
毛寿龙还说，大的改革5年一次，未来5年只有小变化。一般换届后的首个5年会比较谨慎，第二个5年步伐会大一些。而“在此期间，小调的可能性较大”。毛寿龙认为，这些小调整包括，能源与环境、建设部门合成一个资源与环境部；农、林、水利部合并等等。根据他的建议，大部制改革可以分两个阶段进行，即2008年开始逐步推进公共服务领域的机构改革；到2013年，再进行更深层面的改革。中国政法大学党委书记石亚军也认为，此次改革带有“渐进”色彩。从2003年的28个部，到2008年的27个部，5年减掉1个部，“如按照这个速度减下去，确实有点慢了”。
如果如毛寿龙、石亚军等专家所言，到2018年才可能出现完整的大部制，这与“到2020年建立起较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标”是相吻合的。
“行政三分”牵动全局
随着“大部制”改革的推进，部门整体权力将被放大，接下来要在行政系统内部探索施行决策、执行与监督三权分离。目前，大部制需要秉持的基本原则还很难尘埃落定。
中山大学政治与公共事务管理学院院长任剑涛教授表示，这次改革延续了渐进逻辑，好处是容易找到起点，但一旦面临改革的结构性难题时，就有理由担心是否能顺利推进。即使在经济领域，一旦涉及到强大的利益集团，都很难合并，更何况通过重组重新定位整个政府功能。
“行政三分”的设计架构有两种，一种是中国目前期望实行的内生结构，即在行政权内部进行决策、执行、监督三权分割。另一种是外生的，决策权交给国家权力，行政权留给政府权力，监督权留给司法。现在我国走的是内生结构的道路，它所要克服的障碍之一是，行政部门以效率为导向，内部的“行政三分”可能导致行政效率难以因为大部制的改革而得到相应提高。
此外要提防落进一个圈套，原来的小部门相互牵扯的利益是利益的小切割，现在大部委有可能在全国范围内把某个领域控制起来，使大部委之间的利益更难以撼动。
我国探索的这种“行政三分”需要进行精心设计，不能让有的部委决策，有的部委执行。这不能改变小部委制的利益分割问题。应该是在一个部门内部，政务官负责决策，事务官负责执行，同时也进行...... |
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